Игорь Соловей, эксперт Центра исследований проблем гражданского общества

Сегодня исполняется месяц со дня введения новых миграционных правил в России - 15 января этого года вступили в силу закон "О миграционном учете" и поправки к закону "О правовом положении иностранных граждан в РФ". По замыслу инициаторов, правила должны упростить систему регистрации и учета иностранных граждан по месту проживания/пребывания в РФ, а также упорядочить трудовую миграцию. Введя универсальные правила для всех иностранцев, некоторые российские ведомства не учли однако существующие особенности пребывания граждан Украины на территории РФ.

Наиболее четко цель введения этих норм охарактеризовал Владимир Путин - "все, что принято в последнее время в сфере миграционного законодательства, направлено, в первую очередь, на обеспечение законных интересов граждан России на рынке труда". Кроме того, по его словам, новые правила позволят "в полной мере обеспечить иммигрантов правами, которые предоставляет им российское законодательство для защиты своих интересов".

Особое внимание уделяется гражданам, которые имеют право на безвизовый въезд в Россию - в первую очередь, это выходцы из стран СНГ. Вице-премьер Александр Жуков на совещании 6 февраля в правительстве по регулированию процессов внешней трудовой миграции заявил даже, что «именно эта категория работников наиболее востребована отечественными работодателями, поскольку они хорошо владеют русским языком и легко и быстро адаптируются к местным условиям». Это и понятно: ведь на розничных рынках самой численной категорией, согласно данным Роспотребнадзора, являются выходцы из Китая (61%). Далее идет Узбекистан (10,39%) и Азербайджан (7,29%). Украинцы же находятся на 6 месте, составляя лишь 2,7 % от общего количества трудовых мигрантов.

Существенным послаблением для этой категории в Федеральной миграционной службе (ФМС) считают введение уведомительного порядка постановки на миграционный учет (сделать это можно будет в почтовом отделении, заполнив специальный бланк). Кроме того, сокращаются сроки рассмотрения выдачи разрешения на работу - не более 10 дней. А поскольку все прекрасно понимают, что уже существующие трудовые мигранты не побегут в одночасье становится на любой учет, то МВД и ФМС предлагают до конца 2007 года легализовать их.

При этом приоритет будет предоставляться иностранцам, у которых есть приглашение на работу, они прибыли из стран СНГ в безвизовом порядке, а также не нарушали режим пребывания в России. Этот шаг, по мнению ФМС, позволит также предотвратить «политическую напряженность с государствами-партнерами из-за массовой высылки их граждан, виновных в нарушении законодательства РФ».

Однако, несмотря на такое, как кажется, упрощение миграционных правил, в процессе их внедрения возникло ряд проблем. Не касаясь традиционной коррупции, очередей, отсутствии необходимых бланков и информации, а также других сопутствующих факторов, оказалась не до конца урегулирована законодательная часть «реформы».

Дело в том, что новые российские законы противоречат международному законодательству в части, касающиеся правил пребывания на территории РФ граждан Украины - тех, кто приезжают в Россию в командировку, в гости к родственникам, знакомым или просто на экскурсию. Желающие же работать в России должны будут все же следовать новым правилам.

Получается так, что эти принятые внутренние законы России противоречат международному законодательству, а именно межправительственному соглашению между Украиной и Россией 2004 года, которое определяет право нахождения на территории страны без регистрации - 90 суток. А поскольку нормы международного права, в том числе и конституция РФ, определяют  приоритет международных законов над внутренними, то в отношении граждан Украины должна применятся именно межгосударственная законодательная база.

Первые же заявления руководства ФМС показали, что в ведомстве решили не делать никаких исключений для украинцев и обязали их следовать общим правилам - в течении 3 суток встать на миграционный учет. Для исключения же обвинений в нарушении международных договоров, в ФМС сделали акцент на разнице понятий "регистрация" и "миграционный учет" - по словам главы ведомства Константина Ромодановского, регистрация иностранных граждан по месту пребывания" упраздняется и вводится "миграционный учет".

Разумеется, это привело к официальной ноте со стороны министерства иностранных дел Украины с просьбой объяснить основания действий миграционного ведомства. Забегая наперед отметим, что официального ответа на эту ноту МИД не получил до сих пор и украинская сторона ограничивается только устными объяснениями.

Выяснением позиций и решением спорных вопросов занялись эксперты двух стран 29 января в Москве. Результаты заседания оказались положительными для украинской делегации. Во-первых, российская сторона подтвердила действенность существующих договоров. Напомним, что изменение существующей нормативной базы должно проводиться или по взаимному согласию сторон, или российская сторона должна была хотя бы информировать об одностороннем внесении изменений.

Во-вторых, стороны признали необходимость проведения дополнительных консультаций для поиска выхода из ситуации. И в-третьих, до окончательного определения правил россияне пообещали не применять никаких репрессивных действий по отношению к украинским гражданам, которые будут находиться без регистрации до 90 суток. Возможно поэтому, по информации украинского консульства в Москве, за весь период зарегистрировано только 3 заявления с жалобой на незаконные действия правоохранительных органов РФ, а в Ростове-на-Дону их пока нет вообще.

Следует заметить, что при проведении необходимой в таких случаях внешнеполитической координации законодательства "подставился" российский МИД - одобрив законы лишь формально, судя по всему, там просто "забыли" о существующих особенностях для украинских граждан.

Более того, если в данном случае все-таки превозобладает внутреннее законодательство над международным, то это будет иметь далеко идущие последствия: по мнению компетентных экспертов, наличие прецедента может повлиять на ход переговоров и по другим вопросам двусторонних отношений между Украиной и Россией. В первую очередь, это касается переговоров по вопросу принадлежности маяков в Крыму – напомним, российская сторона не хочет признавать решения местных украинских судов, ссылаясь на подписанные межгосударственные договора (имеющие статус международных).

Вариантов решения проблемы при сохранении "лица" российской стороной может быть несколько, и связаны они с внесением поправок в существующую нормативную базу. Во-первых, возможно внесение в двустороннее соглашение фразы, которая позволит гражданам Украины находиться на территории РФ на протяжении 90 дней не только "без регистрации", но еще и "без постановки на миграционный учет".

Вторым вариантом может быть внесение в федеральный закон "О миграционном учете" пункта, который бы выводил украинцев в отдельную категорию - например, фразы "за исключением граждан Украины".

Возможность же полного отказа от существующих договоренностей представляется очень маловероятной - соглашение принималось "Единой Россией" специально под "Партию регионов", у которых сохраняются нормальные отношения. Сомнительно также, что российская власть "рискнет" своим имиджем накануне выборов в Госдуму в 2007 и президентских выборов в 2008 году.

Кроме того, российская сторона наверняка учитывает возможность применения «принципа взаимности», который существует в дипломатической практике – тогда аналогичные действия могут быть предприняты и по отношению к россиянам в Украине. Возможность такого развития события уже подтвердили в украинском МИДе - директор департамента консульской службы Борис Базилевский сообщил, что «Украина будет четко придерживаться тех договоренностей и того отношения к украинским гражданам и применять ответные шаги к гражданам Российской Федерации».

Примечательно, что неурегулированной пока ситуацией уже вовсю пытаются воспользоваться в политических целях. Так, депутат Госдумы Дмитрий Рогозин объявил о намерении создать Профсоюз украинских работников, который, по идее, должен заниматься защитой их прав в России.

Понятно, что главной причиной такой заботы российских политиков об украинских трудовых мигрантах являются предстоящие выборы в Госдуму - это хороший способ «пропиарить» себя и свою политическую силу. Но не стоит также забывать о том, что мигранты могут стать серьезным инструментом влияния на руководство страны их происхождения.

Ярким примером тому является созданная ранее организация "Patria Moldova", которая объединяет молдавских гастарбайтров на территории РФ, прежде всего в Москве. Известно, что во время острой конфронтации с официальным Кишиневом, трудовым мигрантам из Молдовы всячески обещали юридическую помощь, помощь в поиске работы и места проживания (вплоть до аренды и даже - строительства гостиниц эконом класса). Для привлечения как можно большего количества мигрантов, им даже обещали, что удостоверения о членстве в организации поможет при контактах с правоохранительными органами. А взамен их привлекали к шумным, с постоянным освещением в СМИ, съездам и слетам, на которых «народ» осуждал действия официальных властей своей страны.

Опыт показывает, что мигранты в другой стране очень уязвимы и поэтому ими, объединив в какую либо организацию, можно легко манипулировать. А при необходимости, особенно во время обострения двусторонних отношений, использовать даже как средство давления на руководство страны происхождения.  

Центр исследований проблем гражданского общества